W krajowym systemie prawnym powyższe zagadnienia w większości przypadków regulują ustawy:
• z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 39 poz.251 z póz. zm.),
• z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 138 poz. 865 z późn. zm.),
• z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z pózn. zm.).
Tylko właściwa interpretacja ich przepisów pozwala na zgodną z prawem eksploatację odpadów oraz mas ziemnych lub skalnych z miejsc ich nagromadzenia.

Legalizacja wydobycia odpadów, mas ziemnych lub skalnych z miejsc ich magazynowania, gromadzenia, składowania jest dość skomplikowanym procesem

Wtórne nagromadzenie minerałów i skał
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, czy eksploatacja z miejsc nagromadzenia surowców takich jak odpady, masy ziemne lub skalne wymaga koncesji. Rodzaje działalności gospodarczej podlegające koncesjonowaniu wskazuje art. 46 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. Nr. 155 poz. 1095 z 2007 r. z późn. zm.). Wśród nich interesujący nas zakres może mieć jedynie koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż. Analizy wymaga zatem treść ustawy branżowej regulującej to zagadnienie, czyli ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U z 2005 r. nr 228 poz. 1947 z późn. zm.). Wynika z niej, że nie każdy nadający się do wydobycia przez nas surowiec jest kopaliną. Ponadto nie każde miejsce wydobycia to złoże – jest nim wyłącznie naturalne nagromadzenie minerałów, skał i innych substancji (art. 6 pkt 1). Złożami nie są wtórne, powstałe na skutek działalności człowieka nagromadzenia odpadów czy wydobytych mas ziemnych i skalnych, a także wtórne nagromadzenia kopalin.
 Z powyższych rozważań wynika, że nie wymaga koncesji wydobycie z miejsc wtórnego (sztucznego) nagromadzenia takich substancji jak odpady, masy ziemne lub skalne, a nawet kopaliny (wydobyte zez złoża, następnie nagromadzone i niewykorzystane).

 Odpady a masy ziemne i skalne
Wykorzystywane przez nas surowce inne niż kopaliny bezpośrednio wydobyte ze złoża to najczęściej odpady lub tzw. „masy ziemne lub skalne”. Co jest odpadem określa ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Mówi ona, że odpad to (art. 3 ust. 1) każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których ich posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub jest do tego zobowiązany. Przepisom ustawy o odpadach nie podlegają jednak (nie są odpadami):
• masy ziemne lub skalne usuwane, przemieszczane w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, ponadto ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi (art. 2 ust. 2 pkt 1);
 • masy ziemne lub skalne usuwane, przemieszczane w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż wraz z ich przerabianiem, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (art. 2 ust. 2 pkt 1a);
• masy ziemne pochodzące z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania: zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z regulacją i utrzymaniem wód pod warunkiem, że stanowią niezanieczyszczony urobek (art. 2 ust 2 pkt 2).

 Standardy jakości gleby lub ziemi określa rozporządzenie ministra środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U z 2002 r. Nr 165 poz. 1359). Kiedy mamy do czynienia z zanieczyszczonym urobkiem wskazuje rozporządzenie ministra środowiska z dnia 16 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów oraz stężeń substancji, które powodują, że urobek jest zanieczyszczony (Dz.U. z 2002 r. Nr 55 poz. 498).
Ponieważ wymienione masy ziemne lub skalne nie podlegają przepisom ustawy o odpadach, nie musimy uzyskiwać na ich wydobycie lub przerób pozwoleń i zezwoleń wynikających z jej treści.
 Dla uporządkowania pojęć należy dodatkowo wyjaśnić, kiedy mamy do czynienia z odpadami wydobywczymi. Do kategorii tej zaliczamy odpady wskazane w ustawie z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych. Wymieniony akt prawny mówi, że odpady wydobywcze to odpady, które powstały w wyniku poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania, przeróbki i magazynowania kopalin ze złóż (art. 3 ust. 1 pkt 7). Do odpadów wydobywczych nie są zaliczane między innymi odpady powstałe w wyniku poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania kopalin ze złóż oraz ich przeróbki i magazynowania, jeżeli nie są bezpośrednio związane z tymi działaniami (art. 2 ust. 1 pkt 1). Nie są odpadami wydobywczymi (ani odpadami) masy ziemne lub skalne przemieszczane w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż wraz z ich przerabianiem jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (art. 2 ust. 1 pkt 4).

 Magazynowanie a składowanie
Dokonując czasowego przetrzymywania, gromadzenia jakiejś substancji, mówimy o jej magazynowaniu. W przypadku odpadów, w tym odpadów wydobywczych, o tym, czy mamy do czynienia z magazynowaniem mówią przepisy regulujące gospodarowanie nimi; wyróżniają one dodatkowo pojecie składowania. Ustawa o odpadach w art. 63 wyjaśnia, kiedy mamy do czynienia z legalnym magazynowaniem odpadów.
 Podstawowy warunek to posiadanie przez magazynującego odpady tytułu prawnego do terenu, gdzie ma to miejsce. Ponadto czas dopuszczalnego magazynowania odpadów nie może przekraczać 3 lat; w przypadku magazynowania do docelowego składowania czas ten nie może być dłuższy niż 1 rok. W art. 63 wskazano także typy decyzji (i zgłoszeń) wynikających z ustawy o odpadach, legalizujących proces magazynowania. Dodatkowe warunki dla legalizacji miejsc magazynowania odpadów wydobywczych zawarto w art. 7 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych.
Zgodnie z ustawą o odpadach przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 2 pkt 16).
Ustawa o odpadach wydobywczych wprowadziła pojecie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Zgodnie z jej treścią (art. 3 ust. 1 pkt 5) jest to obiekt przeznaczony do składowania odpadów wydobywczych w formie stałej, ciekłej, roztworze lub zawiesinie. W pojęciu tym mieszczą się tamy hałdy i stawy osadowe, natomiast nie zalicza się do tej kategorii wyrobisk górniczych wypełnianych odpadami wydobywczymi w celach rekultywacyjnych i technologicznych.
Zgodnie z dotychczasową praktyką administracyjną składowiska, na których składuje się odpady wydobywcze, łącznie z innymi odpadami niezaliczanymi do tej kategorii, nie są traktowane jako obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Stosujemy do nich przepisy dla składowisk odpadów zawarte w ustawie o odpadach.
Typy nagromadzeń odpadów lub mas ziemnych i skalnych ze względu na czas gromadzenia i rodzaj substancji przedstawiono na rys. 1.

Rys. 1. Typy nagromadzeń odpadów lub mas ziemnych i skalnych ze względu na czas gromadzenia i rodzaj substancji

Legalizacja wydobycia odpadów ze składowisk na podstawie przepisów „ustaw odpadowych”
Zgodnie z art. 54a ustawy o odpadach wydobycie odpadów ze składowiska wymaga uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Obecnie pozwolenie to jest wydawane na wniosek złożony przez zainteresowanego, po sporządzeniu przez niego specjalnej ekspertyzy. Jej najważniejsze elementy wskazano w art. 54a ust. 2a, natomiast w art. 54a ust. 2b wymieniono podstawowe elementy pozwolenia. Ponieważ mamy do czynienia z pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, zarówno we wniosku o jego wydanie, jak i w treści docelowej decyzji uwzględnić należy ogólne przepisy dotyczące pozwoleń. Są one zawarte w ustawie o odpadach w Rozdziale 4 „Obowiązki posiadaczy odpadów i transportujących odpady” oraz w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 z późn. zm), w Tytule III „Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom”, Dziale IV „Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii”.
Organami wydającymi pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w tym poprzez ich wydobycie ze składowisk zgodnie z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska, są odpowiednio: marszałek województwa, starosta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska (dla terenów zamkniętych).
Ustawa o odpadach wydobywczych wskazuje zasady wydobywania odpadów z obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. W jej art. 18 zapisano, że do pozwolenia na wytwarzanie odpadów wydobywczych poprzez ich wydobycie z obiektów unieszkodliwiania  odpadów wydobywczych stosuje się przepisy ustawy o odpadach (omówione wcześniej), dodatkowo uwzględnia się elementy wskazane w art. 18 ust. 3. Pozwolenie to wydaje odpowiednio (art. 40) marszałek województwa, starosta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska (dla terenów zamkniętych).
Ważne, by pamiętać, że w przypadku wydobycia odpadów ze składowisk odpadów oraz odpadów wydobywczych z obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych uzyskanie pozwolenia jest wymagane również w przypadku takich obiektów, dla których nie było wymagane uzyskanie decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na budowę.

 Stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane
Składowiska odpadów oraz obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych zaliczane są do obiektów budowlanych, tzw. budowli, i podlegają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podobnie jest z częścią miejsc magazynowania odpadów (w tym wydobywczych) oraz niektórymi miejscami gromadzenia mas ziemnych lub skalnych (niebędących odpadami). W przypadku obiektów nieczynnych, zamkniętych, często nie jest przesądzone o tym, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Wtedy o konieczności stasowania przepisów ustawy Prawo budowlane powinien decydować organ nadzoru budowlanego; zaleca się występowanie w skomplikowanych przypadkach do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.
Dla dokonania rozbiórki składowiska, obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub miejsca magazynowania (gromadzenia) będącego obiektem budowlanym, najczęściej uzyskać trzeba pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego lub dokonać stosownego zgłoszenia (art. 28, art. 31). Dla omawianych obiektów organem właściwym do wydania pozwolenia  na rozbiórkę, przyjęcia zgłoszenia, będzie zazwyczaj starosta (art. 82).
Kiedy wydobycie odpadów prowadzone jest z czynnego składowiska odpadów lub obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych legalizacja tego procesu jest bardziej skomplikowana. Jeżeli dla obiektu zostało wydane pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55) lub dokonano stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54), dokonać należy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71) właściwemu organowi (najczęściej staroście). Kiedy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) wymaga wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli dla omawianych przez nas obiektów wydano jedynie pozwolenie na budowę (i zachowało ono ważność), które nie przewidywało wydobycia odpadów, należy wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (najczęściej starosty) o jego zmianę. Pamiętać trzeba, że procedura taka jest ograniczona przepisami art. 36a ustawy Prawo budowlane. W przypadku odmowy należy dążyć do uzyskania stanowiska urzędu co do legalności robót budowlanych związanych z planowanym wydobyciem odpadów.
 Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze dla obiektów budowlanych zakładu górniczego zadania administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wykonują właściwe organy nadzoru górniczego (najczęściej dyrektor okręgowego urzędu górniczego). Na podstawie art. 58 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obiektami budowlanymi zakładu górniczego są obiekty budowlane zlokalizowane w całości na powierzchni ziemi, służące do bezpośredniego wydobywania kopaliny ze złoża.

Inne decyzje wymagane dla legalizacji eksploatacji odpadów mas ziemnych i skalnych
O tym, czy dla inwestycji należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko, mówi obecnie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W większości przypadków decyzja ta i procedura nie są wymagane dla wydobywania odpadów, mas ziemnych lub skalnych z miejsc składowania, magazynowania, gromadzenia. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy wydobycie odpadów (mas ziemnych lub skalnych) związane będzie ze zmianą (lub wydaniem nowej) decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, lub o zmianie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ponadto art. 96 cytowanej ustawy stwarza możliwość nakazania przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary ochrony Natura 2000 przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Wdrożenie stosownej procedury może mieć miejsce, jeżeli organ wydający taką decyzję uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wydobycie odpadów z czynnych składowisk, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych zazwyczaj wpływa na ich funkcjonowanie; wymagana jest wtedy zmiana decyzji regulujących zasady ich eksploatacji. Dla składowisk odpadów konieczna może być zmiana decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska wskazanej w art. 53 ustawy o odpadach. W przypadku obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych w grę wchodzi zmiana zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, o którym mowa w art. 14-17 ustawy o odpadach wydobywczych. Ponadto korekt może wymagać wewnętrzny plan operacyjno-ratowniczy dla obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych kategorii A (art. 28 ust. 2, art. 31 ust. 5, art. 36). Dla omawianej grupy obiektów (kategoria A) w grę wchodzi także zmiana zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (art. 37).
W przypadku składowisk odpadów, na których składowane są odpady niebezpieczne zawierające wskazane w przepisach substancje niebezpieczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zawarte w jej Tytule IV „Poważne awarie”. Przewidują one sporządzenie i weryfikację szeregu specjalistycznych planów i dokumentów. W celu podjęcia wydobycia odpadów z takich składowisk dokumenty te powinny ulec stosownym korektom.
 Przerób odpadów wydobytych ze składowisk, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, miejsc magazynowania (gromadzenia) wymaga docelowego uzyskania zezwolenia na odzysk (wykorzystanie) odpadów. Jest ono wydawane na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Organem właściwym w tej sprawie jest odpowiednio: marszałek województwa, starosta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska. Poza zezwoleniem na odzysk konieczne może być także uzyskanie zezwolenia na transport lub zbieranie odpadów, które wydaje starosta na podstawie art. 28 ustawy o odpadach. Należy też uregulować postępowanie z ewentualnymi odpadami wtórnymi. Dla omawianej działalności w zależności od typu odpadów wtórnych oraz tego, czy powstają one w związku z eksploatacją instalacji, może pojawić się konieczność uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach postępowania z wytwarzanymi odpadami. Organami właściwymi w tych sprawach będą odpowiednio: marszałek województwa, starosta lub regionalny dyrektor ochrony środowiska.
 Dla uregulowania zasad docelowej rekultywacji terenu po eksploatacji odpadów, mas ziemnych lub skalnych wymagane jest czasem uzyskanie decyzji w sprawie rekultywacji. Jest ona wydawana przez starostę na podstawie art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 z późn. zm). Określa ona podmiot zobowiązany do rekultywacji, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Ponadto w decyzji tej można określić stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów oraz orzec o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Warunkiem wydania omawianej decyzji jest, by rekultywowany grunt pierwotnie był gruntem rolnym lub leśnym. Ponadto docelowo ma się on stać gruntem rolnym lub leśnym. Nie jest możliwe wydanie takiej decyzji między innymi w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach miast (art. 5b). Powyższe ograniczenia nie mają zastosowania w przypadkach wskazanych w art. 80  ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten przewiduje wydawanie decyzji w sprawach rekultywacji gruntów i zagospodarowania dla terenów po działalności górniczej.

 Wydobycie odpadów a opłaty za korzystanie ze środowiska
Wydobywanie odpadów z czynnych składowisk wpływa na wysokość ponoszonych opłat za korzystanie ze środowiska, składowanie odpadów, wnoszonych przez eksploatujących składowiska. Zgodnie z art. 274 ust. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na składowisku odpadów, na którym umieszcza się i z którego wydobywa się odpady tego samego rodzaju, podstawą naliczenia opłaty jest różnica pomiędzy masą odpadów umieszczonych na składowisku a masą odpadów wydobytych ze składowiska w ciągu roku kalendarzowego. Jeżeli różnica jest liczbą ujemną, to przyjmuje się wartość 0. Stosowna informacja w tym zakresie powinna również się znaleźć w wykazie zawierającym wysokość należnej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz dane, na podstawie których ustalono tę opłatę (art. 286 Prawa ochrony środowiska). Pomniejszanie opłat nie dotyczy wydobywania odpadów wydobywczych zaliczanych do obojętnych lub innych niż niebezpieczne i obojętne w rozumieniu ustawy z dnia 10 lipca 2008 o odpadach wydobywczych, dla których nie ponosi się obecnie opłat za składowanie odpadów zgodnie z jej art. 26 ust. 3 i art. 58 ust. 4.

Rys. 2. Ogólny schemat postępowania dla legalizacji wydobycia odpadów oraz mas ziemnych lub skalnych

Podsumowanie – schemat postępowania
Jak widać legalizacja wydobycia odpadów, mas ziemnych lub skalnych z miejsc ich magazynowania, gromadzenia, składowania jest dość skomplikowanym procesem. By przez niego przebrnąć bez większych problemów warto zastosować przedstawiony schemat (rys. 2), stanowiący formę syntezy niniejszego artykułu.
Pierwszym etapem naszego postępowania jest weryfikacja czy mamy do czynienia z odpadem czy też masą ziemną lub skalną. Pamiętać przy tym trzeba, że zanieczyszczona masa ziemna lub skalna to odpad. Dla mas ziemnych lub skalnych kolejny krok to weryfikacja stanu prawnego miejsca nagromadzenia zgodnie z ustawą Prawo budowlane. Następnie uzyskujemy zgody budowlane jeżeli są wymagane, kompletujemy ewentualne inne zgody i podejmujemy eksploatację. W przypadku, gdy mamy do czynienia z odpadami należy wyjaśnić, czy zaliczane są one do odpadów wydobywczych. Następnie zarówno w przypadku odpadów wydobywczych jak i pozostałych określamy, z jakim typem obiektu ich magazynowania, składowania mamy do czynienia. Dalej określamy stan prawny obiektu zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, uzyskujemy odpowiednie zgody budowlane. Kiedy tego dokonaliśmy kompletujemy wymagane decyzje na eksploatację. Dopiero po tym etapie możemy przystąpić do prac wydobywczych.
Powyższy schemat ze względu na skomplikowany charakter polskich przepisów może czasem nie odpowiadać niektórym sytuacjom (wymagającym indywidualnego podejścia), tym niemniej w większości przypadków jego stosowanie powinno zapewnić nam osiągniecie celu – legalne wydobycie odpadów oraz mas ziemnych lub skalnych z miejsc ich nagromadzenia.

Autor: Mariusz Dyka

Artykuł został opublikowany w magazynie "Surowce i Maszyny Budowlane" nr 5/2010