Koncesje
      Nietrudno zgadnąć, że gros skarg do sądów administracyjnych dotyczy decyzji wydawanych w sprawach koncesyjnych. Jako że większość postępowań koncesyjnych musi być poprzedzona postępowaniem w sprawie uwarunkowań środowiskowych, to mamy do czynienia z co najmniej trzema orzeczeniami: decyzją w sprawie uwarunkowań, decyzją w sprawie koncesji oraz poprzedzającym ją postanowieniem w sprawie uzgodnienia udzielenia koncesji.

      W orzeczeniu z 24 XI 2010 r. (II SA/Sz 626/10) WSA w Szczecinie badał odmowę uzgodnienia decyzji koncesyjnej. Przyczyną odmowy było przeznaczenie gruntów, bowiem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania określono dla gruntów objętych wnioskiem o koncesję przeznaczenie rolne – pomimo że na gruntach tych zalegała kopalina. Ponieważ gmina nie przyjęła jeszcze planu zagospodarowania terenu, to orzeczenie oparto na studium. W zażaleniu kopalnia wskazała na wewnętrzną sprzeczność tegoż studium, bowiem działki ze złożem określono jako orne jedynie w części opisowej studium, natomiast w części graficznej przeznaczono je pod eksploatację surowców mineralnych. Ponadto niska klasa tych gruntów powodować miała, że wniosek o ich odrolnienie był wiążący, a raport oddziaływania na środowisko wskazywał, że grunty te w większości leżały odłogiem. Natomiast w pobliżu istniała inna kopalnia kruszywa, posiadająca ważną koncesję na wydobycie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło jednak zażalenia. Podtrzymało twierdzenia burmistrza o tym, że choć część opisowa i graficzna studium mają równą moc, to jednak należy wziąć pod uwagę tytuły poszczególnych części studium. Dlatego też część studium dotycząca struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, procesów przekształceń i kierunków rozwoju miała mieć – wg SKO – decydujące znaczenie.
       Kopalnia zaskarżyła rozstrzygnięcie SKO do WSA, powołując się m.in. na art. 48 Prawa Geologicznego i Górniczego (PrGiG), który stanowi, że „udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego”.
      Sąd stwierdził, że w aktach SKO brakuje części opisowej studium i wezwał SKO do dołączenia brakującej dokumentacji. Ponieważ SKO nie dostosowało się do  zarządzenia i nie dostarczyło dowodu, sąd uznał, że SKO dokumentu tego nie posiadało, a skoro tak – to nie mogło w takim stanie dokumentacji orzekać. Wobec powyższego, WSA skargę uwzględnił i postanowienie SKO uchylił. Szkoda jednak, że sąd nie miał możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie wzajemnej sprzeczności części opisowej i graficznej studium, bowiem takie orzeczenie mogłoby ujednolicić praktykę.
Wnioski:
• W postępowaniu koncesyjnym, organ powinien badać zarówno część graficzną, jak i opisową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
• Nie można a priori zakładać, że część graficzna jest ważniejsza od części opisowej planu.

       Z kolei orzeczeniem z dnia 8 XI 2010 r. (VI SA/ Wa 1108/10), WSA w Warszawie zajął stanowisko w sprawie koncesji dotyczącej terenów w stefie obszaru chronionego krajobrazu.
       Stan faktyczny sprawy był następujący: w 2008 roku wójt zaopiniował pozytywnie wydanie koncesji dla kopalni na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Rok później, w 2009 r., mając zatwierdzoną dokumentację geologiczną, kopalnia wniosła o wydanie koncesji na wydobycie piasku i żwiru. Teren objęty wnioskiem został w studium uwarunkowań określony jako obszar rolniczy, a nadto położony w stefie obszaru chronionego krajobrazu. Wójt zaopiniował negatywnie decyzję w sprawie koncesji, powołując się na rozporządzenie wojewody mazowieckiego z 2007 r. (w sprawie obszaru chronionego), zgodnie z którym wydobycie mogło być prowadzone przy łącznym spełnieniu dwóch warunków:
 • miało być prowadzone bez użycia materiałów wybuchowych, z zachowaniem rocznych limitów,
• odbywać się miało w oparciu o dokumentację geologiczną zatwierdzoną do roku 2007 (tj. do dnia wejścia w życie rozporządzenia wojewody).
      Składając zażalenie do SKO, kopalnia wytknęła wójtowi niekonsekwencję – bowiem w 2008 roku pozytywnie zaopiniował decyzję na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, zaś rok później – projekt decyzji koncesyjnej na wydobycie zaopiniował negatywnie. Kopalnia wskazała, że poniosła przez to stratę, zaś taka niekonsekwencja wójta obniża zaufanie do prawa.
     Zarówno SKO, jak i później WSA oddaliły środki wniesione przez kopalnię wskazując przy tym, że wiążące w sprawie są przepisy rozporządzenia wojewody  mazowieckiego. Skoro w rozporządzeniu tym postawiono warunek dla wydobycia w postaci zatwierdzenia dokumentacji geologicznej do roku 2007, a dokumentacja przedłożona przez spółkę została zatwierdzona później, to prawidłową była negatywna opinia decyzji koncesyjnej wydana przez wójta.
Wnioski:
• Pozyskanie koncesji na poszukiwanie kopaliny nie daje automatycznie gwarancji na pozyskanie koncesji na jej wydobycie,
• Udzielenie koncesji musi być zgodne z innymi przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego (np. wydanymi przez wojewodę), które mogą wprowadzać ograniczenia ze względu na np. ochronę przyrody.

    Przejście praw do dokumentacji geologicznej na dzierżawcę stanowiło przedmiot postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 XI 2010 r. (VI SA/Wa 1645/10). Właściciel gruntu (nazwijmy go „A”), a jednocześnie posiadacz dokumentacji geologicznej i koncesji, oddał grunt w dzierżawę osobie „B” wraz z dokumentacją oraz przeniósł na B koncesję. „B” następnego dnia zawarł umowę poddzierżawy z „C”, przekazując dalej dokumentację i przenosząc dalej koncesję na wydobycie.
Ponieważ C nie płacił czynszu, A po czterech latach złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej koncesję na C. A twierdził, że nie przeniósł na B praw do dokumentacji geologicznej, a jedynie ją udostępnił „w celu zapoznania się z nią”. Skoro na B nie przeszły prawa do dokumentacji – twierdził A – to nie mógł on ich przekazać na rzecz C, a zatem C nie był uprawniony do przejęcia koncesji, skoro do tego wymaga się praw do dokumentacji (lub przyrzeczenia ich pozyskania).
     Sąd uznał jednak, że koncesja zawiera w sobie prawo do dokumentacji geologicznej – stwierdzając, że „jeżeli więc na podstawie m.in. dokumentacji geologicznej koncesja została już udzielona, to prawa wynikające z koncesji obejmują również prawa i obowiązki wynikające także z decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej”.
Powołano przy tym przepis art. 26 ust. 2 PrGiG, zgodnie z którym przeniesienie koncesji powoduje również przeniesienie praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie ustawy, czyli powoduje przeniesienie praw wynikających również z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną.
 Wnioski:
• Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zawieszenia koncesji (decyzji administracyjnej) z powodu niezapłacenia czynszu przez stronę umowy.
• Przeniesienie koncesji na inny podmiot obejmuje również przeniesienie praw do dokumentacji geologicznej.

      O zgodności działalności wydobywczej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozstrzygał wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 5 V 2010 r. (III SA/Łd 100/10). O koncesję starościańską wystąpiła spółka Grupa Producentów Rolnych Ziarna Zbóż „K.” sp. z o.o. Wójt odmówił uzgodnienia decyzji, bowiem ok. 80% powierzchni planowanej kopalni położone było na terenach rolnych, oznaczonych w planie symboem „RP”. Ani mapa, ani część opisowa planu nie przewidywała podjęcia na tym terenie działalności wydobywczej, choć gmina uprzednio wydała zaświadczenie o przeznaczeniu terenu pod taką działalność.
      Ani wójt, ani SKO, ani również WSA nie uwzględniły racji spółki. Nieprzekonujący był fakt, że spółka zakupiła sporny teren od Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie ogłoszenia o przeznaczeniu sprzedawanego gruntu pod działalność wydobywczą. Równie bezskuteczny był argument o uprzednim pozyskaniu przez spółkę koncesji na poszukiwanie złoża czy sąsiedztwo innej żwirowni.
Wnioski:
 • Zgodnie z art.16 ust. 5 ww. ustawy, uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin następuje na podstawie planu miejscowego, a nie na podstawie zaświadczenia wydanego przez organ w zakresie informacji o przeznaczeniu terenu w tym planie.
• Postępowanie przed organem uzgadniającym (wójtem) ma charakter pomocniczy stadium postępowania w sprawie załatwianej przez starostę (organ udzielający koncesji).
• Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem zawiera normy powszechnie obowiązujące na obszarze, którego dotyczy. Zapisami planu miejscowego są związane wszystkie osoby fizyczne, organy gminy i inne organy administracji publicznej.
• Dopóki uchwała rady gminy, na mocy której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zostanie wzruszona w sposób przewidziany prawem, istnieje domniemanie jej legalności.
• Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji w sprawie uzgodnienia koncesji na wydobywanie kopaliny.

      Nawet jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano dla danego terenu wydobycie surowca, to nie daje to 100% pewności pozyskania koncesji. Oto bowiem, jeśli plan przewiduje wydobycie siarki, to uzyskanie koncesji na wydobycie piasku będzie niemożliwe. Orzekł tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 XII 2009 r. (II SA/Rz 436/09). W omawianym przypadku dokonano ścisłej wykładni przepisów planu. Ponieważ wskazywał on wprost siarkę (jako przedmiot działalności wydobywczej), to wniosek o koncesję na wydobycie piasku został oddalony, jako niezgodny z przepisami MPZP.
      WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 XII 2009 r. (II SA/Bd 805/09) oddalił skargę w sprawie o udzielenie koncesji. Wójt odmówił uzgodnienia  projektu decyzji o udzieleniu koncesji, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały dla planowanego terenu możliwości prowadzenia wydobycia. Dla oceny zastosowano studium, bowiem gmina nie miała uchwalonego planu zagospodarowania. Zarówno zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego, jak i skarga do sądu administracyjnego zostały oddalone. Uznano bowiem, że w świetle obowiązujących przepisów nie można uzgodnić projektu decyzji w sprawie koncesji, jeśli studium uwarunkowań nie przewiduje wyraźnie dla danego terenu możliwości prowadzenia działalności wydobywczej.
 Wnioski:
• Wójt, jako organ wykonawczy, nie może samodzielnie decydować o jakichkolwiek zmianach w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani podejmować działań czy uzgodnień niezgodnych z przedmiotowym studium.
• Zajęcie stanowiska przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym czasie, rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione w brzmieniu przedłożonym przez organ koncesyjny.
      Podobne – do wyżej zaprezentowanych – argumenty na rzecz pozytywnego uzgodnienia decyzji w sprawie  koncesji, zgłosił właściciel złoża w sprawie zawisłej przed WSA w Łodzi, zakończonej wyrokiem z dnia 14 X 2009 r. (III SA/Łd 350/09). I w tym przypadku studium nie przewidywało możliwości prowadzenia wydobycia kruszywa na działkach należących do przedsiębiorcy, wobec czego prezydent miasta odmówił uzgodnienia treści projektu decyzji w sprawie koncesji. Nie trafiły do organów oraz sądu administracyjnego argumenty o wysokich kosztach rozpoznania złoża, braku wpływu planowanego przedsięwzięcia na system wodny, krótki czas eksploatacji złoża (2,5 roku) czy dogodne położenie względem sieci dróg. Sąd uznał, że jedynym miarodajnym argumentem może być treść studium uwarunkowań, ta jednak nie zezwala na prowadzenie wydobycia na obszarze objętym wnioskiem o koncesję.
 Wnioski:
• Przedsiębiorca w trosce o swoje sprawy winien przed złożeniem wniosku o koncesję na poszukiwanie (rozpoznanie) złoża sprawdzić co przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego, czy studium dla terenu, gdzie zamierza prowadzić ww. działalność.
• Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
• W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych.

Autor: Hubert Schwarz,  Kancelaria AMADEUS, www.amadeus.biz.pl

Artykuł został opublikowany w magazynie "Surowce i Maszyny Budowlane" nr 3/2011