Nowe rozwiązania

Regulacje, które powstają i które należałoby oprzeć na rzetelnych analizach i rekomendować ich komplementarność, są uzależnione nie tylko od konieczności zapewnienia rzeczywiście zintegrowanego zarządzania przestrzenią w zakresie korzystania z zasobów surowcowych kraju, ale także od aktów UE, takich jak pakiet dokumentów dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym (pakiet CE) i wprowadzających rozszerzoną odpowiedzialność producentów (EPR), które w istocie znalazły swój finał w maju 2018 roku przez ostateczne przyjęcie po uzgodnieniach międzyinstytucjonalnych przez Komisję i Parlament UE pakietu dyrektyw (dyrektywy UE z 30 maja 2018 r.).

W SZRP wskazano, że nie nastąpiło rzeczywiste zintegrowanie planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego. Przyjęte strategie rozwoju oraz dokumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym pomijały aspekt przestrzenny lub przedstawiały go w sposób fragmentaryczny. Planowanie przestrzenne pozostaje nadal oderwane od planowania społeczno-gospodarczego i nie spełnia swojej roli w identyfikowaniu niekorzystnych zjawisk i rozwiązywaniu konfliktów przestrzennych na wczesnym etapie ich pojawiania się.

Pominięto jednak w SZRP zagadnienia niezbędnej spójności i integracji z planowaniem gospodarowania zasobami w przestrzeni kraju, w tym zasobami surowców mineralnych. Jako punkt wyjścia dla nowego systemu zarządzania rozwojem, w SZRP wskazano na sformułowane w SOR dyrektywy (wytyczne) co do wdrożenia podejścia projektowego w administracji publicznej. Podejście zintegrowane w SZRP zakłada m.in.:

•    przygotowywanie dokumentów integrujących zagadnienia odnoszące się do wymiaru społecznego, gospodarczego oraz przestrzennego, w ramach jednolitego procesu programowo-planistycznego;

•    uspójnienie treści dokumentów różnych szczebli tworzących system programowania strategicznego.

Głównym aktem planistycznym wg SZRP ma być Koncepcja Rozwoju Kraju (KRK), która będzie dokumentem długookresowym (w perspektywie 20-30 lat) o charakterze wizyjnym, określającym scenariusze (warianty) rozwojowe Polski w wymiarze społeczno-gospodarczym i przestrzennym na podstawie analiz i przewidywanych zmian w zakresie uwarunkowań i trendów w sferze demografii, dostępu i wykorzystania zasobów naturalnych, technologii, przemian społecznych, gospodarczych i klimatycznych oraz czynników politycznych. Dokument ma zastąpić w całości obowiązujące dokumenty: Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 oraz Długookresową Strategię Rozwoju Kraju. Do dokumentów o charakterze wdrażającym KRK, realizujących cele strategii zintegrowanych, mają teraz należeć: programy (rozwoju, w tym wieloletnie, operacyjne na potrzeby wykorzystania środków pochodzących z budżetu UE itp.) oraz akty planowania przestrzennego.

Zintegrowana Strategia Rozwoju Kraju (ZSRK) ma teraz stanowić podstawowe zintegrowane odniesienie dla innych strategii, programów oraz pozostałych dokumentów, przygotowywanych w perspektywie średniookresowej. Strategie krajowe mają być ze sobą powiązane w układzie hierarchicznym na poziomie diagnozy i określonych uwarunkowań strategicznych, wyznaczonych celów strategicznych, wskaźników, a także ram instytucjonalnych i finansowych.

ZSRK ma być podstawowym dokumentem strategicznym, programującym cele i kierunki działań rozwojowych, sporządzanym na poziomie krajowym – obecnie rolę tę pełni Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR). Kolejne, istotne dokumenty to horyzontalne zintegrowane strategie rozwoju (HZSR), określające cele, kierunki interwencji, działania, w tym projekty strategiczne wynikające z ZSRK. Horyzont realizacyjny strategii co do zasady jest zgodny z horyzontem ZSRK. Strategia może wykraczać poza horyzont ZSRK jedynie wówczas, gdy dłuższy horyzont czasowy stanowi uzasadnienie planowanych działań i wynika ze specyfiki rozwojowej w danym obszarze. Jest niesłychanie istotne, by wśród nich, inaczej niż do tej pory, pojawiły się jednak odpowiednio umocowane prawnie strategie gospodarki surowcami mineralnymi i wodami, czy też strategia zarządzania przestrzenią kraju z uwzględnieniem m.in. zarządzania zasobami złóż kopalin i złożami antropogenicznymi. Powierzchnia gruntu (nieruchomości) ma istotne znaczenie dla możliwości wykonywania zarządu zasobem złóż kopalin. Przy znacznej komplikacji stosunków społeczno-gospodarczych, rozwoju infrastruktury i różnych nowych dziedzin działalności i technologii (np. systemy rurociągów i sieci przemysłowych, magazyny paliw, wielkoobszarowe farmy wiatrowe czy fotowoltaiczne), często powstaje konkurencja dla wykorzystania górotworu wraz z jego zasobami złóż stanowiącymi własność górniczą Skarbu Państwa oraz nieruchomości gruntowych zlokalizowanych nad tymi zasobami. Odrębną, szczególną konkurencją jest środowisko naturalne obejmowane ochroną: fauna, flora, krajobraz. Ta istotna specyficzna „konkurencja” powinna być traktowana analogicznie do gospodarczej z uwagi na jej wpływ na rozpoznawanie i dostępność złóż surowców mineralnych, wód, ciepła ziemi.

Wśród już zaistniałych kolizji przestrzennych obecnie można wskazać takie przykłady, jak kolizje lokalizacji farm wiatrowych z koncesjami rozpoznawczymi na surowce solne, wapno, gipsy. Do tego dochodzą kolizje przestrzenne z elementami infrastrukturalnymi, w tym planowanymi obszarami funkcjonalnymi, inwestycjami infrastrukturalnymi celu publicznego, jak interkoektory transgraniczne, gazociągi planu krajowego, energetyczne sieci przesyłowe, podziemne składowiska odpadów, podziemne magazyny produktów itp. Tymi zagadnieniami związanymi z jednej strony z gospodarką zasobami kopalin, a z drugiej z zagospodarowaniem przestrzeni kraju (w tym górotworu) zajmuje się w Polsce kilka naczelnych organów administracji rządowej – ministerstwa i różne służby oraz centralne organy w roli regulatorów. W tym zakresie brak jest mechanizmu regulacyjnego dla zarządzania procesowego oraz zarządzania permanentną zmianą tak, aby mogło następować bieżące eliminowanie kolizji, z konieczności przy współudziale w zarządzaniu zasobami i przestrzenią przez różne organy i podmioty publiczne.

Kolizje obszarowe dotyczą różnych przedsiębiorców, podmiotów konkurencyjnych czy też prowadzących działalność w zakresie eksploracji, eksploatacji różnych kopalin. Problemy występują zarówno w sytuacji prowadzenia różnego typu postępowań koncesyjnych (przetargi, open-door, rozpoznawanie wniosków koncesyjnych w obszarach graniczących z czynnymi koncesjami itp.), jak też w zakresie sporządzania zmian i dodatków do Projektów Zagospodarowania Złóż, zmian planów ruchu zakładu górniczego, przy poszerzaniu granic prowadzonej eksploatacji i takim zbliżaniu się obszarów górniczych, który powoduje „nakładanie się” terenów górniczych, ale również kolizje przestrzenne czy infrastrukturalne. Przy braku odpowiednich regulacji i modeli, metodyk z przesłankami aksjologii dla ważenia wartości, pierwszeństwa, ze względu na rodzaj kopaliny, przedsiębiorcę czy chronione dobra, kolizje te rozwiązywane są chaotycznie lub bez dostrzeżenia ich istoty i skutków w dłuższych terminach.

Poza sporem powinno pozostać, że cel przedsiębiorcy co do przedmiotu działalności, ekonomiki danego przedsięwzięcia oraz interesu publicznego i społecznego zrównoważonej gospodarki zasobami surowców mineralnych, jest podstawą określenia lokalizacji i niezbędnego zakresu przestrzennego dla projektowanej działalności wnioskodawcy, dokonywania zastrzeżeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ustanawiania obszarów ochronnych, funkcjonalnych w przygotowanych aktach zintegrowanego planowania rozwoju i przestrzenią. Na ten cel nakładają się nakazy i ograniczenia wynikające z dostępnych technologii oraz nauki geologii i górnictwa, wreszcie z obowiązków bezpieczeństwa, ochrony środowiska, przyrody, zabytków i wreszcie koncesji eksploatacyjnych i eksploracyjnych oraz uwarunkowań środowiskowych, określonych decyzją Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, jako ograniczeń reglamentacyjnych.

Cały artykuł został opublikowany w nr 1/2019 magazynu Surowce i Maszyny Budowlane.